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當中國公共行政價值取向的變革分析(1)

來源:萬方期刊網  時間:2016-07-04 10:32:00  點擊:

page二 責任:從非完全責任到完全責任

現 民主憲政政府必然是責任政府,而責任政府必然要求責任行政。我國憲法規定:人民是國家一切權力的所有者,人民通過人民表大會形式國家權力;國家行政機關由人民表大會產生,對它負責,受它監督。還規定:一切國家機關和國家工作人員都必須依靠人民的支持,經常保持同人民的密切聯系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監督,努力為人民服務。這就從根本上規定了政府對國民負責的法政原則。可見,我國關于責任行政的憲法原則是明確的和完全的。

然而,“執行一部憲法變得比制訂一部憲法更要困難的多。” [4] ( p4 )盡管已經頒布了《行政訴訟法》和《國家賠償法》,但我國至今仍缺乏確保責任行政的系統完整的 法律 體系;又由于我國在行政理念上“常常混淆 社會 主義的正當的公民權利與崇高的共產主義精神之間的界線,用國家至上、集體至上否定個人的合法的利益與要求”, [5] ( p496 )仍然帶有“國王不能為非”的國家豁免主義色彩,因此,從實證的角度看,我國公共行政仍然是非完全責任的行政。以 政治 責任為例,在我國,政府官員承擔政治責任,并無一套系統完備的制度體系。習慣做法往往是輕者受到群眾或者上級的批評,做出檢討,被責成更改政策或糾正行為;重者自請辭職,或被免職、罷免。追究責任的形式,大都僅限于上級黨政領導對下級人員做出行政處分,極少由人大來監控實施。

近一年來,我國公共行政開始注入完全責任理念,政府責任意識不斷加強。自 2000 年以來,國務院建立了重大事故問責制,相繼組織了四起重大事故調查組,處理了 3-24 江西萍鄉煙花爆竹、上栗縣爆炸事故,武漢空難, 9-27 貴州水城礦務局木沖溝煤礦瓦斯煤塵爆炸事故和 11-24 山東省煙臺海難事故。

今年 3 月 27 日,重慶市頒布了《重慶市人民政府關于開展安全生產大宣傳、大檢查、大整頓工作的通知》,規定:對于一年內發生一次性死亡 10 人以上事故兩次或發生死亡 30 人以上事故一次的地區、部門和單位的分管領導要引咎辭職,對黨政領導也要給予相應的行政處分;因管理不到位,嚴重的官僚主義或失職、瀆職而釀成社會 影響 大、性質惡劣的事故的地區、部門和單位行政一把手也要引咎辭職。 [6] 這是 中國 第一個提出“引咎辭職”的省級政府政令,表明中國政府正在告別集體負責但實際上誰都不負責的狀況,其意義無疑是深遠的。但是,正如北京大學張國慶教授所言,由于缺乏配套的制度平臺,現在的引咎辭職“從某種意義上說只是一種政策,而不能說是規范意義上的制度”。 [7]

在九屆人大四次會議上,最高人民法院院長肖揚在高法工作報告中提出要“全面推行領導干部引咎辭職制度,對發生重大違法案件負有直接責任的領導干部,除給予相應的紀律處分外,其本人應主動提出辭職,本人不提出辭職的,建議同級人大及其常委會罷免或撤換”。這是我國法院對人民做出的勇于承擔政治責任的莊嚴承諾,表明我國政府的責任理念已經開始從政策取向的選擇轉向制度平臺的配套。

官員的政治責任就是要對選出他的民意機關負責,這種責任是寬泛的、不特定的,在某種程度上,它較法律責任更能對官員加壓和制約,使之克盡職守。當然,法律責任也是不可或缺。它要求官員要依法行政,否則就要承擔行政責任、民事責任和刑事責任。政治責任替不了法律責任,法律責任也替不了政治責任,二者并行才能實現對官員的有效制約與監督。長期以來,我國對于違法亂紀的官員,依法追究其法律責任已屬常事,但使其承擔政治責任的卻少有耳聞。

此次法院系統主動提出要承擔政治責任,其可貴之處不僅在于表明了中國政府懲治司法腐敗、確保公正廉潔的決心,而且喚醒了憲法中沉睡已久的政治責任制度。讓官員承擔政治責任,是強化人民監督的一種有效機制。多一份責任和監督, 自然 會多一份廉潔和盡職。 3月15日在 就江西萬載芳林小學爆炸事件答記者問時, 朱镕基 總理強調:“絕對不能允許學生和未成年的兒童進行有生命危險的勞動。如果因此導致危害他們的生命安全,一定會把縣長、鄉長、鎮長立即撤職,并且依法追究他們的刑事責任,對于省長也應該給予行政處分。我們一定會實現對人民的承諾。”這是我國政府對各級政府官員就其轄區內所發生的重大事件承擔法律、政治責任的鄭重聲明。它同時也昭示:建立以引咎辭職為核心的政治責任制度,不僅是人民法院的事,也是人民政府、人民檢察院的事。這必將成為中國公共行政全面走向責任行政的重要標志。

三 施政:從規制到治理

學界多持日本學者植草益的觀點,認為規制是指“社會公共機構按照一定的規則對 企業 的活動進行限制的行為。” [8] ( p2 )這個定義側重的是一種 經濟 性規制。在筆者看來,似應對規制做更廣泛的理解。所謂規制,亦即公共權威對一切社會活動主體的行為實施的微觀規定和具體限制,其 理論 預設是:公共權威居于社會支配地位。中國傳統行政帶有濃厚的規制色彩,主要表現為全能主義( totalism )的施政方式。全能主義政府就是“一個在某種崇高意識形態的下,實行大規模干預以圖徹底改造和重塑社會的大政府。” [9] ( p17 )在規制盛行的全能主義行政體制中,政府職能極度膨脹,微觀管理過多,宏觀治理則過少,最終侵蝕了公民社會的成長基礎,導致了社會的泛政治化和公眾的萎靡不振。

在建國后長期的計劃經濟體制下,政府“看得見的手”滲入社會的各個層面,公民的居住、遷徙、偏好、擇業甚至戀愛婚姻的自由權都被戶籍、各種票證、組織生活、行政禁令或許可令嚴格地規制,這種規制在十年“文革”浩劫中發揮到了極致。

改革開放以后,隨著放權讓利政策的實施,政府逐步從社會經濟領域退出,泛政治化和過度規制的現象開始改觀。尤其是近年來,中國市場經濟戰略和基層民主自治的推進更是加快了國家與社會、政府與公民的二元分化,公民社會的自治能力有了較大增強。在這種背景下,公共行政的施政理念逐步由規制轉變為治理。

所謂治理,是指充分尊重和相信公民社會的自組織和自管理能力,依靠國家與社會、政府與公民的良好合作來施政的一種施政理念,其目的在于公共利益的最大化。具體說來,從規制到治理的轉變體現在:

( 1 )從指令到引導。

這種轉變突出體現在我國 21 世紀開局五年的 發展 綱領——“十五”計劃中。與以前相比,“十五”計劃不再提生產剛性指標,少有政府的發號施令,注重讓企業和市場在資源配置中發揮基礎性作用,國家只提長遠設想,進行產業政策引導。同時,“十五”計劃中指標本身的變化也頗能體現政府理念從指令到引導的轉變。這種變化可概括為“少”、“軟”、“新”。“十五”計劃的指標設置從上一個五年計劃的 105 個減少到近 40 個;新的五年計劃首先考慮市場的需要,重視經濟增長的質量和效益,而不是像過去那樣追求高速度。這些變化集中反映了中國經濟發展的主題和結構調整的主線。

( 2 )從審批到備案。

朱镕基總理在“十五”計劃綱要的報告中指出,要“進一步實行政企分開,切實轉變政府職能,減少行政性審批”,引起了與會表和社會輿論的強烈共鳴。


行政審批是權力作用于經濟的表現。盡管隨著市場經濟的發展,我國審批制度有所變化,但仍有不少突出 問題 ,直接阻礙著改革的深入和經濟的發展。有關統計表明,現在省級政府部門實際承擔的審批事項多達 2000余項,企業登記注冊前審批事項仍然超過300項。一個建設項目從立項到開工,要經過一、二十個部門審批,蓋上幾十個、上百個公章,一年半載辦不成一件事,一些部門還暗箱操作,成了花錢的“無底洞”,人為的障礙依然太多。


因此,行政審批制度改革是我國加入 WTO,建立統一、公平、規范、有序的市場體系的需要,也是打破計劃經濟條件下全能政府模式,減少政府權力尋租機會的需要。改革行政審批制度,就是要減少行政審批,變審批為備案;改革行政審批制度,就是政府從“越位”之處“退位”,從而達到“適位”。傳統體制下,政府部門習慣于行政干預、暗箱操作,現在不得不放棄某些權力,清理并公開行政審批依據,減少行政審批許可事項,改革審批方式,這是一個“自我革命”的過程,但這個痛苦的過程必須經歷,只有脫胎換骨,才能煥發生機。


但是, 目前 審批制度改革尚處于探索階段,應結合各地實際,逐步進行,而不可一哄而上,全面取消所有的審批項目。然而,從審批行政到備案行政的制度變革,卻是一個正確的宏觀思路和發展趨向,應該堅持推進。
lwlmpage四 反腐:從遏制到標本兼治

作為當今世界各國都無法回避的一大 社會 毒瘤,腐敗被定義為“濫用公共的權力以謀取私人的利益” [10] ( p4 )它肆意侵吞公眾利益,極大地敗壞社會風氣,造成道德淪喪和社會動蕩。因此,江澤民同志在“十五”大報告中指出:“反對腐敗是關系黨和國家生死存亡的嚴重 政治 斗爭”,“在黨內絕不允許腐敗分子有藏身之地。”

在過去的一年里,黨和政府進一步加大了反腐倡廉的力度。最高人民檢察院檢察長韓杼濱在今年的工作報告中指出, 2000 年的反腐行動尤其是一些大案的查處,有力地震懾了犯罪。各級檢察機關去年共立案偵察貪污賄賂、瀆職犯罪案件四萬五千余件,查處省部級以上干部七人,廳局級干部一百八十四人。

通過這些大案的曝光和處理,震懾了一部分圖謀犯罪的腐敗分子,腐敗案件在 金融 、建筑和政府采購領域已呈下降勢頭。然而,這仍然僅僅側重于對腐敗的事后治理和遏制,治標而不治本。事實上, 2000 年反腐行動的真正意義在于:它使各級政府紛紛加強了對自身的治理、整頓和改革, 中國 政府的反腐策略正逐步轉變到標本兼治的軌道上來。這是一年來反腐理念的最大轉變,也是一年來反腐斗爭的最大收獲。

中國政府領導人在本次人大會上表示,將從管權、管錢、管人等容易滋生腐敗的環節入手,著力改革行政審批制度、財政管理制度和干部制度。根據政府 經濟 學相關原理,市場經濟中腐敗行為的高發區包括“一是政府定價,對價格實行行政管制。二是政府的特許權。三是政府的關稅和進口配額。四是政府訂貨。” [11] ( p357-358 )因此,政府決定從管權、管錢、管人等容易滋生腐敗的環節,著力改革行政審批制度、財政管理制度和干部人事制度,實為釜底抽薪的正確舉措。

在本次人大會上,李鵬指出,要通過立法和監督,從源頭上遏制腐敗,既要治標,更要治本,標本兼治,使廉政建設法制化。尉健行強調,各級黨委和政府要以鄧小平 理論 和江澤民同志“三個表”重要思想為,堅持標本兼治,進一步加大從源頭上預防和治理腐敗的力度,深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭。不難發現,從認真實踐“三個表”重要思想的要求,到加大查辦大案要案力度;從繼續糾正部門和行業不正之風,到改革體制預防和治理腐敗;從推進民主政治建設,到實施黨風廉政建設責任制,都昭示著一個事實:我國反腐敗斗爭的力度正在加大,開始注重構建配套的制度平臺,力圖從源頭上預防和治理腐敗。正如中紀委常務副書記曹慶澤所說, 目前 ,我國的反腐敗斗爭正在走向從側重治標到標本兼治、逐步加大治本力度的軌道上來。 [12]

根據中央的提法, “反腐敗標本兼治,就是三句話,即 教育 是基礎,制度是保證,監督是關鍵。” [13] 依筆者的理解,應重點作好三個方面工作。首先,重塑社會主義官德。既要對政府官員加強鄧小平理論和“三個表”重要思想的世界觀教育,提高其政治素質,又要加強行政道德和行政倫理教育,增強其拒腐防變的免疫力。其次,全面實施制度創新,從源頭上預防腐敗。比如,要盡快改變行政審批過多的局面。在這方面,一些省市已經做了較好的嘗試,如北京、廣東、遼寧、山西等地,把行政審批項目該取消的取消,該下放的下放,該備案的備案,確實需要審批的項目,要盡可能多的進入市場機制,實行公開、公正、公平的原則。最后,建立監督制約機制,增加施政透明度,堵塞產生腐敗的漏洞。

五、治國:從法治到法德并舉

自中共“十五”大上江澤民總書記提出“依法治國,建設社會主義法治國家”以來,法治取人治開始成為中國政府的治道主范式。所謂“人治”,亦即產生于小農經濟基礎之上,由最高掌權者的個人偏好決定國家走勢、管理國家社會的治國之道。 相對于人治而言,“法治”則是產生于近市場契約經濟基礎之上,以 法律 而非個人作為國家最高權威的治國之道。然而,徒法不足以自行。 法治只是政府治道可選范式中的一種,其作用仍然是有限的:( 1)法律在總體上只能涉及人的外部行為,無法涉及人的內心世界;(2)法律只能調整人的部分行為,而非全部行為;(3)法律的評價標準是按介于君子和小人之間的大眾設定的,它并不能強迫多數人去達到少數先進人物所能達到的圣賢境界。

從發生學的意義上講,法治的源頭和基礎是德治,人類絕大多數法律規范都是從風俗習慣、道德規范中提煉出來的,良好的法律源自良好的美德。 早在2000多年前,亞里士多德就指出:“已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”[14](p199)可見,法治不僅指法律獲得普遍的服從,而且法律本身應是良法而不是惡法。質言之,法治本身就有一個價值判斷和內心體驗的 問題 。 法治的奏效說到底還是根源于人們的內心體認。法律不被信仰,那就徒具法治的外殼而缺乏精神的實質。

正是基于這種考慮,在 2001年年初召開的全國宣傳部長會議上,江澤民明確提出“以德治國”的重要思想,并把“以德治國”作為一項重要的治國方略加以強調。他指出,“要堅持不懈地加強法制建設,依法治國;同時也要堅持不懈地加強社會主義道德建設,以德治國。”[15]“依法治國”和“以德治國”相輔相成,互為補充,共同構成當中國政府治道的兩個可選范式。法治以其權威性和強制力規范社會成員的行為,本質上是一種它律機制;而德治則以其說服力和勸導力提高社會成員的內省認知以規范其行為,本質上是一種自律機制。法治屬于政治建設,屬于政治文明;德治屬于思想建設,屬于精神文明。兩者雖歸屬不同的范疇,但都是管理國家、治理社會所必需的重要方式。 現 憲政國家固然需要依法治國,但同時也需要以德治國,尤其在具有儒家文明強大傳統的東方社會更是如此。

因此,中國政府提出的“以德治國”新理念,把政府治道闡釋為“法德并舉”,對于恢弘行政道德和行政倫理,鼓勵中國公民社會的自管理和自教育,進而實現國家與社會、政府與公民之間的良性互動,具有極其深遠的意義。

綜上所述,以九屆全國人大四次會議為標志,當中國公共行政價值取向發生了重大的變化。與以往諸次變革相比,本次變革是在新的社會背景下進行的,因而具有了新的內涵,它不僅包括公共行政理念的轉變,還包括公共政策選擇、公共權力定位和政府治道范式的變革。但是,本次變革除制度規范和治道范式外,還包括相當多的非穩定性政策選擇,因此,其成果很難說會全部堅持下來。新的內涵并不就是好的內涵。所謂“新”,既包含時間層面的,又包含價值層面的。要把本次變革的新內涵從時間層面上升到價值層面,就要構建系統配套的制度平臺,把實踐檢驗為正確的政策選擇上升為成熟的制度規范。然而,中國公共行政要真正走向一種全新的行政范式,達致對社會需求的完全契合,尚須假以時日,而不可一蹴而就。
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[15] 關于“以德治國”的思考 [N].光明日報,2001年2月27日B1版。

Analysis of the Values Innovation of Contemporary China’s Public Administration


Abstract: In the new situation, the Fourth Session of the Ninth National People's Congress marks the far-reaching values innovation of contemporary China’s public administration as follows:(1)transparency: from "dark-box administration "to" sunshine administration";(2) responsibility: from non-full liability to full liability;(3)administration: from regulation to governance;(4) struggle against corruption: from control to treating both principally and secondarily;(5)ruling: from ruling of law to ruling of both law and morals. Besides, this article makes concrete explanation and thought of above-mentioned values innovation.

Key words: the Fourth Session of the Ninth National People's Congress; public administration; values
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